Miało być pięknie, a wyszło tak jak zawsze – tak podsumować można najnowszy raport Najwyższej Izby Kontroli. Wnioski płynące z lektury nowej analizy są jednoznaczne – Ministerstwo Obrony Narodowej ma dziś poważny problem z finansami, bo Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych staje się jego kulą u nogi. Jak zła jest sytuacja – sprawdził to Radosław Ditrich, analityk WNP Economic Trends.
Nowy raport NIK. Szereg problemów z Funduszem Wsparcia Sił Zbrojnych
Zacznijmy od tego, czym w ogóle jest Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych (FWSZ). Przez lata Polska wydawała na wojsko ok. 2 proc. PKB rocznie. Były to środki niewystarczające do utrzymania Sił Zbrojnych przy ich jednoczesnej modernizacji. W momencie wybuchu wojny na Ukrainie Polska posiadała ok. 800 czołgów, w przytłaczającej większości przestarzałych, ok. 1100 nienadających się na współczesne pole walki bojowych wozów piechoty BWP-1 czy ponad 100 czekających na następców śmigłowców Mi-2, Mi-14, Mi-24 oraz Mi-8/17. Inwazja Rosjan na Ukrainę w 2022 roku była swoistym zimnym kubłem wody, który wylał się na głowy decydentów.
Sytuacja była niepewna, a działania musiały być szybkie i zdecydowane. Polska potrzebowała setek sztuk artylerii lufowej i rakietowej, nowych czołgów i samolotów. Tylko skąd wziąć na to pieniądze? Rozwiązaniem miał być Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych. Jego idea była bardzo prosta – obsługujący FWSZ Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK) miał tworzyć dług (np. w postaci obligacji). Pozyskane w ten sposób pieniądze miały zasilać skarbonkę o nazwie FWSZ. Skarbonkę, ponieważ w przeciwieństwie do budżetu, środki te nie przepadały po zakończeniu roku budżetowego i mogły pozwolić na elastyczne finansowanie wielkich zakupów.
Efekty na papierze były oszałamiające. W 2022 roku na obronę wydaliśmy 2,2 proc. PKB. Rok później było to blisko 3,3 proc., a w 2024 roku wykonanie sięgnęło według rządzących 3,8 proc. PKB. Na 2025 zaplanowano wydanie 4,7 proc., a w przyszłym roku 4,8 proc. PKB. Jednocześnie do Polski w ciągu ostatnich kilku lat dotarło już ponad 360 nowych czołgów, blisko 200 sztuk artylerii lufowej czy ok. 100 sztuk artylerii rakietowej i 12 samolotów.
Jak duża była w tym zasługa FWSZ? Spójrzmy na dane. Jeśli chodzi o całość wydatków na zbrojenia, to te wzrosły z 68,4 mld zł (2,22 proc. PKB) w 2022, przez 111,2 mld zł (3,26 proc. PKB) w 2023 roku, do 137,2 mld zł (3,77 proc. PKB) w 2024 roku. Wydatki te dzielimy na realizowane z pieniędzy w ramach centralnego budżetu oraz w ramach FWSZ (pomniejszonego o kwotę dotacji z budżetu do FWSZ). Mówiąc najprościej – na zbrojenia wydajemy pieniądze, które MON otrzymuje z kasy państwa oraz te, które zostały pozyskane z kredytów, pożyczek oraz emisji obligacji przez BGK (w ramach FWSZ).
I tak, jeśli chodzi o budżet centralny, w 2022 roku wydano 57,5 mld zł (1,9 proc. PKB), w 2023 roku 97,6 mld zł (2,9 proc. PKB), a w 2024 roku 118,1 mld zł (3,2 proc. PKB). Na ten rok zaplanowano wydatki na poziomie 124,3 mld zł (3,1 proc. PKB), a na przyszły rok 124,8 mld zł (3,0 proc. PKB). Widzimy więc szybki wzrost z 1,9 do ok. 3,0-3,1 proc. PKB. Wynika to z faktu, że wprowadzona w 2022 roku ustawa o obronie Ojczyzny nałożyła na rządzących obowiązek wydawania na obronę przynajmniej 3,0 proc. PKB z budżetu. Dużo ciekawiej wygląda jednak sprawa samego FWSZ.
Ten wyniósł w 2022 roku ok. 0,3 proc. PKB, w 2023 roku ok. 0,4 proc. PKB, a rok później 0,5 proc. PKB. W tym roku założenia mówią o 1,1 proc. PKB. Wygląda to dobrze, ale warto pamiętać, że dotychczas udawało się realizować jedynie ok. 50-70 proc. zamierzonych wydatków w ramach FWSZ. O przyczynach napiszemy w dalszej części materiału – teraz skupmy się na samej wielkości wydatków.
Mamy więc budżet MON na poziomie 3 proc. PKB oraz FWSZ, który realizowano w ostatnich latach na poziomie ok. 0,3-0,5 proc. PKB, i nie należy oczekiwać wyższych liczb w tym roku.
FWSZ a wydatki na obronę, czyli kreatywna księgowość w służbie MON
Sam zamysł wydaje się całkiem słuszny. Nie mamy pieniędzy, więc w ramach FWSZ pożyczamy je, aby wydać na nowy (i bardzo potrzebny) sprzęt wojskowy. Problemów jest jednak kilka. Zacznijmy od tych, które opisywaliśmy już ostatnio.
Sama metodyka liczenia wydatków na zbrojenia sprawia, że zawyżamy kwoty przeznaczane na obronę. W jaki sposób? Długi FWSZ spłacane są obecnie z kasy MON. Tymczasem do wydatków na obronę zaliczamy zarówno środki przeznaczone na zakup nowego czołgu, jak i spłatę kredytów, które nabraliśmy, aby tego zakupu dokonać.
Jak to działa w praktyce? Wyobraźmy sobie, że musimy kupić czołgi za 5 mld zł. Bierzemy kredyt oprocentowany na 2 proc. ze spłatą w przyszłym roku. W tym roku zaliczymy do wydatków na obronę 5 mld zł, a w przyszłym 5 mld zł spłaconych środków oraz 2 proc. odsetek. W praktyce te pieniądze zostały więc wydane tylko raz, ale policzone są dwukrotnie. Tę niezgodność dostrzegli zresztą już urzędnicy NATO, korygując nasze wydatki na obronę w 2024 roku o wartość spłacanych zobowiązań.
Problemów jest jednak więcej. W ramach budżetu na obronę znalazły się takie wydatki, jak 5,5 mld zł na obronę cywilną czy kilkaset mln zł na budowę dróg, które nie mają nic wspólnego ze zbrojeniami.
Innym problemem są rosnące wynagrodzenia żołnierzy oraz liczebność Sił Zbrojnych, które sprawiają, że nawet coraz wyższe wydatki na obronę nie muszą oznaczać wzrostu wydatków na sprzęt wojskowy. Zadyszkę finansową widać już zresztą w prognozach MON.
W ramach budżetu mamy tzw. wydatki majątkowe, które – mówiąc najkrócej – obejmują inwestycję w armię: budowa nowych garaży i koszar oraz zakup sprzętu wojskowego. Wydatki te w 2022 roku wykonano na poziomie 15,3 mld zł (0,49 proc. PKB), rok później wydano już 42,5 mld zł (1,24 proc. PKB). Rekordowy był rok 2024, gdy wydatki majątkowe wyniosły 50,95 mld zł (1,40 proc. PKB). W tym roku ma to być nominalnie ok. 51,5 mld zł, czyli 1,32 proc. PKB (o 0,08 proc. PKB mniej niż rok wcześniej). Za rok wartość ta spaść ma do 42,15 mld zł (1,01 proc. PKB).
Sytuacja już w tym momencie wydaje się zła. Mamy rosnące koszty osobowe, które pożerają centralny budżet w coraz większym stopniu. Wydatki majątkowe mają skurczyć się w przyszłym roku o 10 mld zł (czyli ok. 20 proc.) rok do roku. MON musi więc bazować na środkach spoza budżetu. Te jednak, o ile początkowo były wsparciem, dziś zaczynają być balastem. Jak dużym? Spójrzmy na nowy raport Najwyższej Izby Kontroli (NIK).
NIK brutalnie o FWSZ. Wylicza nieprawidłowości
Raport NIK pokazuje, że sytuacja jest gorsza, niż może się wydawać. Jak wynika z opracowania Najwyższej Izby Kontroli, prognozowane koszty instrumentów dłużnych mają wynieść łącznie 403,3 mld zł w latach 2022-2035. Najwięcej kosztów przypaść ma na lata 2028-2035, gdy wydawać będziemy średnio ponad 40 mld zł rocznie. Dla przykładu, w 2028 roku będzie to 42,1 mld zł, czyli 0,9 proc. prognozowanego PKB.
Sytuacja ta doskonale pokazuje, że w dłuższej perspektywie liczy się jedynie to, ile pieniędzy znajdzie się w budżecie centralnym, ponieważ długi FWSZ i tak spłaca dziś MON (co obecnie jest wadą tego rozwiązania).
Jak zauważa NIK, problemem jest fakt, że zaplanowane środki z MON dla FWSZ wynoszą zaledwie 46,1 mld zł w latach 2022-2035, czyli 12 proc. potrzeb. Przykładowo, na 2028 rok zaplanowano 2 mld tego wsparcia, przy kosztach na poziomie 42,1 mld zł. Rozwiązania są dwa. Po pierwsze dług może być rolowany. To nieekonomiczne (o czym w dalszej części) działanie, które jedynie odwleka problem w czasie. Można też dokonać korekt zadań przyjętych już do realizacji w ramach centralnych planów rzeczowych. Przekładając z urzędniczego na polski, można zabrać pieniądze, które planowaliśmy wydać w najbliższych latach na zakup broni, aby spłacić przy ich pomocy raty zaciągniętych kredytów.
W tym roku na wydatki majątkowe mamy wydać nieco ponad 50 mld zł, w przyszłym nieco ponad 40 mld zł. Biorąc pod uwagę niewielkie chęci do wzrostu wydatków na zbrojenia (co pokazuje planowanie ich na minimalnym dopuszczalnym poziomie 3 proc. PKB) oraz zwiększające się koszty utrzymania stale rosnącego personelu (Wojsko Polskie liczy już ponad 200 tys. żołnierzy) i setek nowych czołgów, śmigłowców i artylerii, nie ma co liczyć na nagły wzrost wydatków w tej kategorii. Jeśli pieniądze na spłatę długów pochodzić będą właśnie ze środków przeznaczonych na zakup nowej broni, to w praktyce możemy mówić o całkowitym zatrzymaniu procesu modernizacji Sił Zbrojnych.
Warto w tym momencie pamiętać, że 50 mld zł budżetu nie oznacza przecież, że to tylko pieniądze na nowy sprzęt. Analogicznie, jeśli w przyszłym miesiącu nasze wynagrodzenie wyniesie 5000 zł, to już na starcie wiemy, że część pójdzie na rachunki czy raty kredytu (lub najem mieszkania). Tak samo działa to w armii, gdzie “zakolejkowane” są już środki przeznaczone na spłatę zaciągniętych zobowiązań finansowych – wszak nowy sprzęt wojskowy kupowany jest nie tylko ze środków FWSZ, ale także budżetu centralnego. Można więc podejrzewać, że “wolne środki” w ramach budżetu na przyszły rok są drobnym ułamkiem całości planowanych wydatków.
Koszty spłaty długów FWSZ w latach 2024-2026 wynosić będą kolejno 6,9 mld, 10,6 mld oraz 13,9 mld zł. Nie mówimy więc o bardzo poważnym kryzysie. Gdy jednak spojrzymy na rok 2027 (23,2 mld zł), 2028 (42,1 mld zł) czy 2029 (41,7 mld zł), widzimy, że skala wyzwań jest olbrzymia i wszystko może zakończyć się nie tylko brakiem nowych zakupów, ale wręcz zrywaniem już podpisanych umów.
Problemów z FWSZ jest więcej
Problemów można było uniknąć, ponieważ te wynikały w dużej mierze ze złego zarządzania Funduszem Wsparcia Sił Zbrojnych. Przynajmniej według NIK W trakcie kontroli stwierdzono, że jedyna obowiązująca prognoza wpływów i wydatków Funduszu została sporządzona w lipcu 2022 r., przy czym jej zapisy stały się nieaktualne już dwa miesiące po jej przyjęciu. Minister nie posiadał zatem wiedzy o prognozowanych kosztach zaciągniętych i planowanych do zaciągnięcia zobowiązań. Przekładając to na analogię z życia codziennego, porównać można to do zaciągania kolejnych długów i pożyczek, nie mając w zasadzie pojęcia o tym, ile będą one nas kosztować w najbliższych latach i czy nasz budżet się “zepnie”.
Problemem jest także to, że sam dług był bardzo drogi. NIK dokonała porównania kosztów obsługi długu do aktualnego zadłużenia dla FWSZ oraz Krajowego Funduszu Drogowego (KDF). Dla KDF koszt wyceniono na 2,3 proc., zaś w przypadku FWSZ to niemal dwukrotnie więcej – 3,9 proc. Rolowanie długu w ten sposób nie wydaje się zatem najrozsądniejszym rozwiązaniem. Optymalna byłaby spłata tego zadłużenia poprzez konsolidację długu – zaciągnięcie zobowiązań przez emisję obligacji Skarbu Państwa oraz dotację tak uzyskanych środków z budżetu centralnego do FWSZ.
To jednak nie są jedyne zaniedbania. NIK wspomina także, że obrazu całej sytuacji dopełnia fakt przyjęcia błędnego założenia o zaplanowaniu jego wydatków w wartościach brutto. Dlaczego to tak ważne? W ten sposób przyjęto, że podatek VAT będzie regulowany za pomocą instrumentów dłużnych. Jeśli producent podaje, że cena 1000 czołgów wyniesie 10 mld zł, to MON musi na ten cel zabezpieczyć z budżetu 12,3 mld zł, czyli cenę wraz z podatkiem VAT. To ważna obserwacja z punktu widzenia MON, lecz neutralna dla całości budżetu. Mówimy bowiem o przekładaniu pieniędzy z jednej kieszeni do drugiej. Tymczasem, zamiast wziąć kredyt na nieopodatkowane czołgi, zdecydowano o pożyczeniu środków także na zapłatę podatku VAT.
Jak zwrócił uwagę NIK, problem wykracza poza samo Ministerstwo Obrony Narodowej. W procesie projektowania ustawy budżetowej na rok 2025 oraz lata 2026-2028 nie uwzględniono wniosku ministra obrony narodowej o dodatkowe środki na rok 2025 w wysokości 2 mld zł, z przeznaczeniem na finansowanie płatności z tytułu podatku VAT. Tym samym środki te będzie trzeba zdobyć, poprzez wygenerowanie oszczędności przy realizacji innych zadań resortu. Źle zaplanowany budżet może doprowadzić do braków środków w innych częściach budżetu, co może okazać się znacznie poważniejsze w skutkach.
W tym tunelu jest światełko
Temat budżetu omawialiśmy już na łamach WNP kilkukrotnie. Lektura nowego raportu nie tylko potwierdza wcześniejsze wątpliwości, ale uzupełnia obraz o kolejne niepokojące wnioski.
Jest jednak dostępne swoiste koło ratunkowe. Chodzi o możliwość pozyskania w ramach unijnego programu SAFE 43,7 mld euro tanich pożyczek na zakup sprzętu wojskowego. O problemach oraz szansach związanych z tym programem przeczytacie więcej w tekście “Co możemy kupić dla wojska za 180 mld zł z SAFE? Oto lista uzbrojenia”.
Najważniejsze wnioski są takie, że te pieniądze można zainwestować w podpisane już umowy, a także wydać na nowe kontrakty. Biorąc pod uwagę, że program jest ograniczony do lat 2025-2030, należy zauważyć, iż pozwoli on nam “przetrwać” najbliższe kilka lat, ale problem z finansowaniem modernizacji Sił Zbrojnych nie zakończy się w 2030 roku. Przykładowo, w 2031 roku koszt obsługi długu w ramach FWSZ wynieść ma 47 mld zł. W 2035 roku przewidywane koszty wyniosą z kolei 51,9 mld zł.
SAFE nie można więc traktować jako rozwiązania wszystkich problemów finansowych naszej armii. Program może być dla nas bardzo pomocny, ale nie należy zapominać o perspektywie lat 30. XXI wieku. Alternatywy są dwie, a biorąc pod uwagę także miks obu rozwiązań – trzy. Zwiększyć można wydatki na obronę z budżetu centralnego, zmniejszyć plany związane z rozwojem Sił Zbrojnych lub przeprowadzić analizy mające na celu optymalizację wydatków przy jednoczesnym ich wzroście z budżetu centralnego. Uwzględniając obecną sytuację międzynarodową, najbardziej uzasadniona wydaje się trzecia opcja.
Źródło: wnp.pl
Dodaj komentarz