Sytuacja, w której władza podzielona jest między opozycyjne obozy polityczne, czyli tzw. kohabitacja, może mieć negatywny wpływ na gospodarkę. Takie ostrzeżenia pojawiają się w analizach ekonomistów po zwycięstwie Karola Nawrockiego w wyborach prezydenckich. Dotychczasowe przypadki kohabitacji w Polsce skłaniają jednak raczej do optymizmu.
Zwycięstwo Karola Nawrockiego w II turze wyborów prezydenckich wywołało nerwową reakcję na polskim rynku finansowym. Akcje na warszawskiej giełdzie w poniedziałek i wtorek potaniały nieco bardziej niż na innych europejskich rynkach, a złoty osłabił się nie tylko w stosunku do euro, ale też w stosunku do korony czeskiej czy forinta. Wzrosła też nieco rentowność polskich obligacji skarbowych (co oznacza, że spadły ich ceny).
To odzwierciedlenie obaw inwestorów, że w polskim systemie politycznym tzw. kohabitacja, czyli sytuacja, w której prezydent i premier pochodzą z przeciwnych obozów politycznych, może negatywnie oddziaływać na gospodarkę.
„Zgodnie z polską konstytucją prezydent ma prawo wetowania ustaw lub odsyłania ich do Trybunału Konstytucyjnego, który jest obecnie zdominowany przez sędziów powołanych przez PiS. To oznacza, że prezydent Nawrocki może nadal przeszkadzać w wysiłkach legislacyjnych rządu” – napisali w poniedziałkowym komentarzu ekonomiści z banku Goldman Sachs. Jak dodali, wynik wyborów prezydenckich zwiększa też ryzyko rozpadu koalicyjnego rządu – to z kolei powoduje niepewność, która niekorzystnie wpływa na skłonność firm do inwestowania.
Niepopularne społecznie reformy nie przejdą
W podobnym tonie wygraną Karola Nawrockiego skomentowali analitycy z instytucji płatniczej Ebury. Jak podkreślili, nawet jeśli nie dojdzie do rozpadu koalicji i przedterminowych wyborów, rząd nie będzie w stanie przeforsować niektórych ustaw.
Dotyczy to w szczególności niepopularnych społecznie reform, na przykład ewentualnych podwyżek podatków lub cięcia wydatków publicznych (choć z rządu nie słychać, by miał takie plany). Jak przekonują analitycy Ebury, takie działania będą potrzebne, aby ograniczyć deficyt sektora finansów publicznych, który zarówno w tym roku, jak i w przyszłym, utrzyma się – według ostatnich prognoz Komisji Europejskiej – powyżej 6 proc. PKB. Większy będzie tylko w Rumunii. Brak perspektyw na spadek deficytu będzie wywierał presję na wzrost rentowności (spadek cen) obligacji polskiego rządu.
W powyborczych komentarzach analitycy wymieniają jeszcze jeden powód do obaw o konsekwencje podzielonej władzy. W Polsce to prezydent powołuje prezesa banku centralnego oraz troje innych członków Rady Polityki Pieniężnej. Druga kadencja Adama Glapińskiego, urzędującego szefa NBP, upływa dopiero w połowie 2028 r. – a więc już po kolejnych wyborach parlamentarnych. Ale to, że jego następcę wybierze ponownie prezydent z obozu Zjednoczonej Prawicy, może zmniejszać skłonność Glapińskiego do współpracy z rządem wtedy, gdy jest to konieczne i zgodne z mandatem NBP.
NBP, o ile realizuje swój podstawowy cel – czyli utrzymuje stabilność cen – jest zobowiązany do wspierania polityki gospodarczej rządu. Adam Glapiński swoimi działaniami i wypowiedziami w ostatnich latach dawał asumpt do przypuszczeń, że nie zamierza tego robić. Deklarował na przykład, że będzie blokował dążenia do wprowadzenia w Polsce euro, gdyby rząd miał taki zamiar. Bank centralny pod kierownictwem Glapińskiego wielokrotnie zwiększył też budżet na promocję, prowokując podejrzenia, że finansuje w ten sposób kampanie Zjednoczonej Prawicy.
RPP, w której większość mają członkowie wybrani przez ten obóz, nieoczekiwanie obniżyła stopy procentowe tuż przed wyborami parlamentarnymi w 2023 r. pomimo inflacji sięgającej 10 proc., a następnie – gdy w następstwie wyborów zmienił się rząd – zapowiadała lata stabilizacji stóp, choć inflacja znacząco zmalała, a ekonomiści w większości uważali, że czas na poluzowanie polityki pieniężnej jest bardziej odpowiedni niż wcześniej. To podbijało koszty obsługi zobowiązań rządu. Tego rodzaju nieprzewidywalność polityki pieniężnej, związana z niejasnymi przesłankami, na których jest oparta, również na dłuższą metę może negatywnie wpływać na gospodarkę.
Władza w Polsce rzadko była podzielona
Jak poważne są te zagrożenia? W krajach, w których prezydent odgrywa większą rolę niż w Polsce (Francja, USA), a obecny system polityczny ma dłuższą historię, istnieje literatura naukowa dotycząca gospodarczych konsekwencji kohabitacji. Nad Wisłą jednak o wiarygodne badania byłoby trudno.
Od połowy lat 90. XX w. mieliśmy tylko trzy epizody, gdy prezydent wywodził się z innego obozu politycznego niż premier – w tym ostatnie półtora roku, gdy gabinet Donalda Tuska współrządził z Andrzejem Dudą. Wcześniejsze okresy to przełom stuleci, gdy głową państwa był Aleksander Kwaśniewski, a premierem Jerzy Buzek, a następnie lata 2008-2010, gdy prezydentem był Lech Kaczyński, a premierem Donald Tusk.
Średnio w tych okresach (uwzględniając pełne kwartały, w których taki układ polityczny istniał oraz te, w których powstał, o ile wydarzyło się to w pierwszej połowie kwartału) produkt krajowy brutto Polski rósł realnie (w cenach stałych) w tempie 3,5 proc. rocznie. W pozostałych kwartałach średnie tempo wzrostu było nieco wyższe, wynosiło 4 proc. rocznie. Z tego jednak niewiele wynika, bo epizody kohabitacji za każdym razem zbiegały się w czasie z poważnymi zawirowaniami w globalnej gospodarce.
Gdy porówna się to, jak polska gospodarka rozwijała się na tle sąsiednich państw, okaże się, że wyraźnie lepsze były właśnie okresy podzielonej władzy. W kwartałach kohabitacji PKB Polski rósł przeciętnie o 2,4 pkt proc. szybciej niż średnio w Czechach, Słowacji, Węgrzech i Niemczech. W pozostałych kwartałach ta różnica wynosiła przeciętnie 1,3 pkt proc.
Te wyliczenia nie poddają się jednak łatwej interpretacji. Większość mechanizmów, które mogłyby sprawiać, że podział władzy między opozycyjne obozy jest szkodliwy dla gospodarki, nie działa natychmiast. Wyjątkiem jest niepewność, która komplikuje uczestnikom życia gospodarczego bieżące decyzje. Skutki zaniechania potrzebnych reform ujawniają się jednak dopiero z czasem. Być może więc negatywne efekty kohabitacji w przeszłości ujawniały się dopiero wtedy, gdy władza znów była w rękach jednego obozu politycznego.
Dobry rząd, zły prezydent? To naiwne założenie
Po drugie, obawy, że podział głównych ośrodków władzy pomiędzy opozycyjne obozy polityczne może być hamulcem dla gospodarki, bazują na założeniu, że prezydent będzie blokował dobre ustawy forsowane przez rząd. To założenie jest nieuprawnione, bo z rządu wychodzi niekiedy także złe prawo. Przykładowo jedną z najgorszych decyzji gospodarczych z ostatnich kilkunastu lat była decyzja PiS o tym, by obniżyć wiek emerytalny, podniesiony przez PO.
Ekonomiści są w zasadzie zgodni co do tego, że poprzez negatywny wpływ na podaż pracy obniża to długoterminowy potencjał wzrostu polskiej gospodarki. Rządowi PiS nie udałoby się tej ustawy przeforsować, gdyby w 2016 r. prezydent był z innego obozu politycznego.
Dobrym przykładem tego, że kohabitacja może niekiedy zapobiegać psuciu prawa, są również prognozy ekonomistów dla amerykańskiej gospodarki przed wyborami z jesieni 2024 r. Spośród kilku możliwych scenariuszy za najbardziej niepokojący uchodził ten, w którym prezydentem zostaje Donald Trump, a większość w obu izbach Kongresu zdobywają republikanie (ostatecznie tak się właśnie stało).
W amerykańskim systemie politycznym to prezydent ma silniejszą pozycję. Kontrola przynajmniej jednej z izb Kongresu przez demokratów ograniczałaby Trumpowi możliwość realizacji tych części jego programu, które ekonomiści uważali za szkodliwe dla gospodarki USA.
To prowadzi do wniosku, że konsekwencje kohabitacji dla gospodarki zależą od tego, jaki jest program głównych ośrodków władzy. Jak zauważył w tym kontekście Rafał Benecki, główny ekonomista ING w Polsce, wygrana Karola Nawrockiego może okazać się niekorzystna dla gospodarki nie przez to, że oznacza podział ośrodków władzy, tylko przez to, że odzwierciedla polaryzację polityczną społeczeństwa.
Polaryzacja jest bowiem żyznym gruntem dla populizmu, który uniemożliwia trudne (niepopularne społecznie) reformy – niezależnie od tego, kto jest u władzy. Skutkiem może być permanentnie wysoki deficyt sektora finansów publicznych, narastanie długu publicznego i niepewność wśród firm, która ograniczy ich skłonność do inwestycji.
Dodaj komentarz